来源：学术杂志  作者：陈淑丽

2010年4月，中央编办会同中央农办、发改委、公安部、民政部、财政部在15个省份确定了29个经济发达镇进行行政管理体制改革试点。同年，江苏省启动了4个国家级和16个省级试点镇改革工作。自2011年开始，苏州市全面推动2个国家级试点镇（昆山市张浦镇、吴江区盛泽镇）、3个省级试点镇（张家港市凤凰镇、常熟市梅李镇、太仓市沙溪镇）行政管理体制改革工作。2012年又选择2个市级试点镇（吴中区木渎镇、相城区黄埭镇）同步推进改革。7年来，苏州市和有关市、区以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，推动试点镇在承接权限、整合资源、优化服务、创新管理、促进发展等方面不断取得进步，“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的基层政府治理结构逐渐形成。

一、通过权责匹配推进基层政府的自我完善

通过赋予经济发达镇部分县级管理权限并给予相应的财权支持，倒逼试点镇自主决策、自降成本、自担风险、自觉提升，完善基层政府功能，初步破解了基层政府“小马拉大车”“看得见管不着”等现实难题。一是精准赋权。采用“确认”加“交办”的赋权方式，以县区级政府文件形式向试点镇直接赋权，赋予试点镇想承接、能承接的权限，为镇域经济社会发展提供更多便利。据统计，5个省级以上试点镇平均承接了158项审批（服务）事项和994项行政处罚权限，2个市级试点镇以上级部门授权、委托等形式平均承接715项权限，并实现按需动态调整。例如，昆山市张浦镇根据实际运行情况，将无法有效承接的燃气管理等191项行政执法权限还给市里。二是规范用权。在试点镇全面建立权责清单、流程清单等清单式管理制度，推进行政服务标准化和综合执法规范化建设，确保权力透明、规范、高效运行。吴江区盛泽镇在行政服务标准化方面已形成四大体系401项标准，逐步走向标准化管理。张家港市凤凰镇综合执法局5年来共开展各类执法检查5000余次，行政处罚2500多起，处罚金额400多万元，未发生一起行政复议或行政诉讼案件。三是匹配财权。有关市、区一般按照“核定基数、超收返还”的原则，对各试点镇给予财力返还或补助，以事权财权的匹配助推试点镇加快发展。例如，常熟市对梅李镇提高了镇级财政分成比例，城建税、耕占税地方留成部分全额分成，一般公共预算收入以2013年为基数，超基数地方留成部分全额分成。事权的下放和财权的倾斜，增强了试点镇发展的内生动力，提升了基层政府的履职能力。

二、通过资源整合破除乡镇行政管理体制障碍

通过改革对试点镇原有行政事业编制等各类资源进行统筹，将资源配置和管理服务重心向新组建的镇行政审批局（便民服务中心）、综合执法局两个“前台窗口”倾斜，并将政策指导、政令传递、监督问责等职能交给其他“后台保障”机构履行，形成“后台服务前台、前台服务群众”的工作机制，显著增强了基层政府管理服务能力和效率。一是整合机构编制。打破镇行政机构“一办五局”和事业单位“七站八所”运行格局，将镇属事业单位职责与相关行政机构整合重组，综合设置10个以内职能机构，实现镇各类机构精简近2/3。在编制总量不增的前提下，统筹使用行政事业编制人员，实现管理扁平高效、人员编制精干的组织架构。二是集中审批服务。试点镇承接的所有审批服务事项及相关工作人员全部实现向镇行政审批局归并，原先需由几个部门审批的事项现在只由一个部门办理，涉及县区级20多个部门的事项均可在镇便民服务大厅直接办理，大大提高了行政服务效能。如昆山市张浦镇和吴江区盛泽镇审批服务效率分别提速63%、48.67%。三是片区综合执法。通过组建镇综合执法局，逐步承接了县区一级市容、安监、住建、人社等10余个领域的执法权限，以镇政府名义执法，解决了“看的见却无权管”的难题。将执法权限涉及的执法人员全部划转至综合执法局，革除了“一条马路几家管”的弊病。将过去的分领域执法模式逐步调整为按片区综合执法和执法中队分片负责模式，杜绝了“不归我管的不愿管”等问题。

三、通过机制创新实现管理服务的提质增效

改革推进以来，市县两级不断加强对试点镇在机制创新方面的引导，鼓励基层大胆探索，尊重基层首创精神。一是管理服务创新。推动试点镇从“审批为先”向“服务为先”转变，审批服务逐渐由“一门式”向“一窗式”综合办理过渡，推广“不见面审批（服务）”模式，建设综合性网上办事大厅，打造“互联网+政务服务”平台，普遍建立了镇村两级代办制度。通过将复杂的行政流程内部优化，让企业群众“少跑腿”“不跑腿”。二是基层治理创新。各镇全面建成综合治理指挥中心，依托指挥中心这一“中枢”和镇村网格化这一“网络”，对多个专业网格进行整合并实现“多网融合”下的统一调度指挥、监管服务和考核评价。结合镇政务服务网上平台建设，联动开发手机APP等，鼓励群众实时举报、反映问题，实行限时反馈、办结制度，提升群众参与度、满意度。三是监督监管创新。发挥镇政务服务平台监察作用，推行督办预警机制，出台审批与监管信息双向推送、推进双随机抽查规范事中事后监管、守信联合激励失信联合惩戒、行政执法监管奖励举报等一系列制度，加强平台考核结果运用。如太仓市沙溪镇建立了网上行政处罚系统，做到处罚过程实时监控、处罚数据自动备份、法律文书即时打印，可实现对行政处罚工作全过程网上管理和监控。通过信息化手段进一步加强各类监管，常熟市梅李镇综合指挥中心接入了治安监控及安监、环保、国土等条线视频监控，形成了覆盖整个集镇主要区域的电子防控体系。通过体制改革、机制创新，试点镇实现了经济实力持续提升、民生事业持续发展、社会活力持续增强。经济社会主要指标大幅增长。与改革初的2012年相比，2016年7个试点镇GDP总体增长率比其他47个镇高出9.87%；财政总收入增长22.59%；农村常住居民人均可支配收入增长率平均达到了48.93%。民生事业显著提升。获得财权倾斜的同时，镇公共财政向民生工程加大投入，动迁房、农贸市场、学校、医院、文体中心等重点实事工程加快建设，村（社区）公共服务中心实现全覆盖，社会保障体系不断完善，让群众享受到了改革发展带来的实惠。近年来，各试点镇共新建或改扩建中小学幼儿园43所、社区卫生服务中心27家、医院7家，新建养老护理机构12家、日间照料中心42个。辐射影响力不断增强。发挥试点镇对周边地区的辐射带动作用是改革工作的重要目标，试点镇一系列便民利企举措，吸引了企业投资、促进了城镇就业，也为周边乡镇创造了协同发展的机会，为周边区域群众提供了便捷服务。