来源： 中国经济时报 罗赟鹏

为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障，近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（下称《意见》）。《意见》指出，要以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用。

接受中国经济时报记者采访的相关专家表示，此次《意见》提出的改革举措都是关键性内容，必将进一步推动经济发达镇的行政体制改革。

发挥自身优势挖掘经济发展潜力

为探索和创新新型城镇化行政管理体制，自2010年以来，按照中央统一部署，在我国的一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点。那么，这些经济发达镇行政区域分布有哪些特点，自身具有哪些发展优势？

国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室副处长、研究员包雅钧在接受中国经济时报记者采访时表示，2010年中央编办、中农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在13个省份中选择25个经济发达镇进行试点。地域上涵盖了东、中、西部省份。这些经济发达镇往往集聚人口较多，第二、三产业发达，经济实力比较强。

近年来，我国在推进城镇经济建设和发展特色化城镇方面取得了一定成绩，但是在经济发达的城镇仍存着一些行政管理体制不适应等问题。

包雅钧表示，我国推动经济发达城镇的发展，普遍存在“小马拉大车”问题。经济发达镇不仅是一个县级区域内在新时期的经济增长点，也是加快城乡发展一体化进程的战略节点，还是推进城镇化的重要载体。其经济发展潜力不仅在于产业方面，还在于城镇化拉动经济发展，以及民生需求如教育、卫生等公共服务的推动。

“经济发达城镇很大的一个特点就是经济体量大，一些经济发达镇很可能要比北方的县或者是地级市还发达。”中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙也对中国经济时报记者表示，这些经济发达城镇一般有比较好的产业链、比较特别的产品，或者悠久的文化和历史传统。目前来说，很多地方已经开始试点，或者是加速推进。此次《意见》其实是对地方推进经济发达镇发展的进一步肯定。从这个意义上来讲，在后续工作中可能予以这些城镇行政管理体制更为宽泛的管理权限，或者在省直管县以后，很多城市会直管镇。

总结试点经验 促进行政管理体制改革

包雅钧表示对于经济发达镇行政管理体制改革取得的成效主要有如下几个方面。

一是权力下放，重构基层政府的功能。例如，昆山市和张浦镇根据“能放则放、应放尽放”的原则，赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限。同时，还按照事权与财力相匹配的原则，扩大张浦镇财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，以2011年为基数，2012年的增收分成中县级留成部分全额返还，以后每年递减10％。

二是结构整合，创设全新的基层政府架构。根据精简统一效能原则和乡镇政权的实际运行情况，很多经济发达的城镇打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有的行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的原则设计新型基层政府架构，精简了政府机构。

三是资源重组，优化编制和人力资源配置。

四是公共服务上的流程再造，根据镇的实际，探索决策权、执行权、监督权既相互独立又相互促进、既相互制约又相互补充的“前台”＋“后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对社会服务，“后台”则是经过整合设置后的镇政府相关职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。

对探索创新的借鉴和启示，包雅钧表示，主要在于三个方面：一是要创新放权方式。现行法律法规的授权多止于县级政府及其部门，如何向乡镇放权以完善其作为一级政府的基本功能，是这次改革试点必须突破的瓶颈，要探索好法律认可的授权路径，就需通过必要程序明确规定镇政府是综合行政执法主体和行政许可的主体。二是要在基层真正实行综合执法。综合执法是国家倡导的大方向，在镇更应如此，这里事务通常不太复杂，但以往常见的是多头执法、重复执法，导致效率低下。因此要以镇政府享有执法主体资质为前提，真正实行综合执法。三是要理顺权力运行关系，提高公共服务效率。在一般的窗口服务上，如果权力运行流程不顺，不仅导致低效还会滋生腐败。

　　推进行政管理改革还应谨慎有序

为进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，此次《意见》提出了一些改革任务，如扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构等，这些改革将会对经济发达镇行政管理体制有什么样的影响？此外，在改革中我们还应注意哪些可能存在的问题？

毛寿龙表示，这些行政管理改革措施，实际上是在现有的行政管理体制下进行的调节，让一些镇获得一些更高的行政管理权力。让这些经济发达城镇，能够有更好的行政管理环境，为当地经济发展服务。

包雅钧表示，这些要求的改革举措都是关键性内容，必将进一步推动经济发达镇的行政体制改革。但是作为我国政府系统的末梢，其实也与整个体制紧密相关。比如在镇层面的有关职能机构如何与上级对口衔接，其背后也有部门利益，也考验着镇领导的能力水平。另外，他还表示，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出要给镇区人口10万以上的特大镇部分县级行政管理权限，还提出了镇改市的方案，这个方向也是对的。但这也导致另一个问题，就是整个国家行政体系既要保持稳定也要灵活变革。如果增设副县级市，市下可能还要设乡镇，这就涉及整个地方政府组织法规的修订；再则就是这些地方往往外来人口较多，普遍存在落户难问题，在户籍不落地的情况下，有关公共服务的经费负担也成为一个问题。综合来看，它是涉及整个国家层面的城乡协调发展的深层次问题，需要谨慎有序地推进其改革。